论金融领域行政执法的国际合规性

孙秀丽,女,上海市人,上海电机学院讲师,法学博士。(上海 )

引 言

金融领域行政规制国际性产生的直接动因在于经济全球化下金融市场问题的全球应对,特别是金融危机的全球蔓延。金融风险具有系统性、传导性,金融危机会造成世界范围内的经济重创,跨境金融危机的解决成为当前国际社会所共同面对的时代课题;同时,金融领域的行政规制需要全球力量的汇集,尤其是国际层面金融行政规制思路、框架与制度的完善。①事实上,金融行政规制带来了世界经济和全球规制架构的结构性改变。参见Gabriela J.Ramos,“The OECD in the G20：A Natural Partner in Global Governance”,43GeorgeWashingtonInternational ,344(2011)。经济全球化给金融行政规制带来的首要挑战在于,传统上分散、局限的国内规制及国内规制机制难以有效应对当前经济全球化带来的跨国家、地区间政府金融规制在形式、范围和内容上的扩展。基于此,在非正式的政府间合作网络框架以及诸多多边贸易协定形成的基础上,大量国际层面的行政性金融机构随之产生,包括国际货币基金组织(IMF)、WTO行政管理及其委员会、巴塞尔银行监管委员会(简称“巴塞尔委员会”)、国际保险监管官协会(IAIS)、国际证监会组织(IOSC)、反洗钱金融行动特别工作组(FATF)等。①See Benedict Kingsbury,Nico Krisch,Richard ,The Emergence of Global Administrative Law,68 Law&,62(2005)因受制于国家主权观念以及由此构建的国际政治体制,国际性金融行政机构对私主体行政规制的实现,很大程度上仍依赖于国内层面各主权国家行政机制的具体实施,②Angelos ,“Deterritorialization in Administrative Law：Exploring Transnational Administrative Decisions”,19Columbia Journal ofEuropean Law.423,468(2013)但不可否认的是,国际性金融行政机构在跨国金融规制中存在着天然的优势,其所呈现或具备的正当程序、高透明度、高参与度、标准认定规范等属性或要素使其在跨境金融规制的任务承担上具有绝对的正当性。由此可见,金融行政规制的规则制定以及规制决策等部分规制重点,已经从国内层面转移到国际层面,这一变化及发展趋势带来的一些全新的全球金融治理难题值得关注,集中表现为金融规制的全球化与行政执法体系的区域化之间的冲突与矛盾。本文从这一矛盾关系出发,以金融领域行政执法为着眼点,将金融领域行政执法的国际合规性作为解决方案。首先,文章详细分析金融全球化背景下金融领域行政执法面临的现实问题;然后,基于国际金融行政规制的分析框架阐释金融领域行政执法国际合规性的理论;进而,结合现实问题探讨金融行政执法国际合规性的践行路径。

一、问题的提出：金融风险的全球化与金融行政规制的国际冲突

全球化深入发展的时代背景给金融领域带来的改变在于,世界范围内共享金融繁荣发展的成果,同时又共处于金融风险的笼罩之下。

所谓金融全球化,是指在经济全球化的浪潮下,各主权国家、地区在金融业务、金融市场、金融政策与法律制度等方面,跨越地区、跨越国界而互相依赖、互相影响,呈现出逐步融合的发展趋势,具体表现为货币体系、资本流动、金融市场、金融信息流动、金融机构设立、金融政策与法律制度等要素的全球化。③何焰：《金融全球化的含义和特征》,《经济研究参考》2003年第87期。然而,当前全球金融市场的快速集聚发展,促进了金融业务、金融市场等金融体系内的要素流动,与之相配套的金融政策、法律等规制手段仍然主要依靠各主权国家,适应全球化金融市场的行政规制体系尚未形成。

(一)金融全球化与金融行政规制区域化的整体格局

尽管人们为追寻全球金融治理机构的方式付出了诸多努力,但是全球金融治理机构的角色仍然面临着正当性、权威性、强制性、实效性等诸多难题,金融领域行政执法的主要力量依然来自于分散在各国各地区的执法主体。然而,各国拥有自己独特的行政执法机制,依照本国法律规范采取执法行为。因此,国际金融行政规制的矛盾显现出来,不同国家和地区面临的金融问题和金融风险是共同的,而落实到具体执法行为则是分散性的。执法主体维护各自金融市场的公共利益,具有各自的执法目的,再加上行政执法权力具有不同的行使范围及运行方式,难以分散解决全球性、普遍性的金融问题,难以在金融风险防范上形成有效合力。

第一,金融领域行政执法规范的差异性主要有两处表现：不同主权国家、地区间的行政执法规范或规则存在差异;部分国家或地区内的行政执法规范与国际层面的执法规范存在差异。第二,行政执法目的的本土性要求。各主权国家、地区拥有自身特有的法律传统、社会观念、历史文化等,在寻求国际层面行政执法合作的同时,部分国家、地区会首先从本国利益出发,力图通过行政执法保障其国内或地区内的金融市场秩序与投资者权益,从而与国际层面的行政执法目的产生冲突。第三,金融领域行政执法救济规则体系的分散性。当前,金融领域的行政执法救济仍主要停留在国内层面,其规则体系同样以主权国家、地区为基础分散在各国和地区境内。国际层面的金融行政执法救济是对国际层面金融行政执法的监督与保障,然而由于缺乏超越国家治理层面的权威机构,缺乏相应的执法规则与机制,国际层面的行政执法救济体系难以建立。此外,国际层面的规则体系本身也不可避免地具有分散性,这些国际规则通过融入国内法律体系间接影响各国和地区的行政执法权。第四,全球金融发展的国家与地区间不平衡对国际金融监管规则存在重要影响。当前的国际金融领域监管规则是以西方发达国家为主导的国际金融监管话语体系,其体系建构必然受到全球金融发展不平衡这一事实的影响,也导致了监管规则的遵循与实施存在困难。

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